<code id="vmnhm"></code>

<var id="vmnhm"><strike id="vmnhm"><big id="vmnhm"></big></strike></var>

  • <meter id="vmnhm"><ol id="vmnhm"><span id="vmnhm"></span></ol></meter>

    <code id="vmnhm"><rt id="vmnhm"></rt></code><acronym id="vmnhm"><legend id="vmnhm"><thead id="vmnhm"></thead></legend></acronym>

        <code id="vmnhm"></code><code id="vmnhm"></code>
        <var id="vmnhm"></var>
        首頁 >> 信訪廣角 >> 他山之石
        他山之石

        2013年赴瑞典、丹麥、德國公民申訴制度考察報告

        國家信訪局門戶網站 www.q6881.com日期: 2014-11-06 來源: 國家信訪局

        【字體:    【打印本稿】 【關閉】

        201312121日,以局黨組成員、副局長張恩璽同志為團長的國家信訪局信訪工作考察團一行7人,赴瑞典、丹麥和德國就公民申訴制度進行了為期12天的考察訪問。期間,考察團先后考察訪問了瑞典斯德哥爾摩市、丹麥赫爾辛約市、德國慕尼黑市等7個城市,通過座談交流、實地觀摩等形式,同瑞典、丹麥議會監察專員署,德國巴伐利亞州議會請愿委員會和聯邦議院請愿委員會的相關負責人、議員進行了深入交流,對三國公民申訴制度的管理體制、法律基礎、運行機制、工作程序等作了全面系統了解。經過這次考察,取得了開闊視野、促進交流、推動合作的綜合效應。

        一、瑞典議會監察專員制度基本情況

        瑞典是建立議會監察專員制度比較早的國家,早在1809年就設立了世界上首位議會監察專員。現在,瑞典設有4名議會監察專員,其中一名稱首席議會監察專員,是議會監察專員署的行政負責人,有權頒發指導業務的指令、向其他監察專員分派案件,但無權干涉其他監察專員履行職責的行為。

        議會監察專員由議會選舉,任期4年,可連選連任但不得超過兩屆。如喪失了議會信任,經憲法委員會要求,議會有權隨時解任。議會監察專員須為精通法律且為人正直、堪為楷模的公民,今天一般以具有足以擔任法官的法律常識為必備要件,事實上,通常從最高法院和最高行政法院的法官中選拔。監察專員署設立秘書處,輔助4名監察專員工作。目前,秘書處內設4個工作部門,每個工作部門配有2名全職律師和57名工作人員,其工作人員均受過法官培訓、教育或從事過律師工作。

        (一)管轄范圍議會監察專員的管轄權涉及所有國家與地方機關,包括行政機關、軍隊和法院。被委托行使行政職責的公司、社團或個人,也視同行政部門。但是,議會議員、議會各機關、委員會及其職員,地方政府的內部管理機構,以及政府、各部及大臣、司法總長等不受議會監察專員的監督,監察專員彼此之間亦不得相互監督。

        (二)監督職權瑞典議會監察專員擁有以下職權:1.調查權。監察專員有權采取一切必要措施,對有關事件或行為進行調查,包括要求有關機構提供相關資料、查閱會議記錄和文件、舉行聽證會等,并不受保密限制。對不服從者,監察專員有權處于罰金。2.檢查權。現在,4位監察專員每年都要用5060天時間,到全國各地的法院及各種公共機構進行巡查,其主要方式是審閱案卷和其他文件、會見被檢查機構負責人及其行政管理人員,有時還進行座談討論、同公眾會面。3.起訴權。監察專員具有特別公訴人的身份,在官員違反職責義務或者構成刑事犯罪時,有權對其起訴。4.建議權。監察專員如發現法律缺失或政策不足,有權向議會或政府反映;可建議有權機關對官員給予紀律處分,解除、暫時剝奪公職,或者撤銷、限制被調查人的專業資格;在公共機構措施不當或錯誤時,有權對如何處理有關問題提出自己的建議。

        (三)對投訴的處理處理公民投訴是議會監察專員的主要職責。任何人,包括外國人,無論與被投訴事項有無關系,都可以書面形式向議會監察專員投訴。匿名信不作為投訴處理,但可作為主動調查的對象。對正在處理的案件、需要專門技術或醫學知識的案件等,將直接駁回;如更適合由其他機構來處理,還可將投訴移送該機構。大部分移送案件都是關于社會福利和醫療保健的。對于符合條件的案件,監察專員將予以受理。

        對受理的投訴或者主動確定的事項,監察專員將開展調查,包括向所涉法院或公共機構搜集有關記錄,索要資料、文件或陳述,有時還征求專家或仲裁人的意見。如發現官員在履職時觸犯了刑法,監察專員將轉為公訴人或要求公訴人予以協助,依照訴訟法開展調查。調查結束后,監察專員須作出書面裁決,說明被投訴行為是否違法或者存有其他過錯,并提出制裁措施、立法建議,或者對法律的正確適用提出自己的觀點。監察專員的裁決不能改變法院或公共機構的決定,但其裁決具有終局性,不可提起上訴。

        二、丹麥議會監察專員制度基本情況

        丹麥對瑞典模式作了改良之后,于1953年建立了議會監察專員制度。此后,多數國家的監察專員制度皆以此為藍本。

        丹麥僅設一名議會監察專員,由議會選舉產生,任期為兩年,可連選連任且沒有次數限制,直至70歲退休。如果議會對他失去信任,則可予以解雇。議會監察專員向議會負責,但又相對獨立,具體工作不受議會干涉。議會監察專員必須為法律畢業生,且不得為各級議員,不必有法官的經歷。議會監察專員可以聘用和解雇自己的職員。目前,丹麥的議會監察專員辦公室共有60多名工作人員,大部分是法律工作者。

        (一)管轄范圍丹麥議會監察專員的管轄及于中央和地方的所有公共行政領域,包括各部部長及民選官員。1996年,其管轄范圍又擴大到國家教會,但不得監督直接或間接與教義、信條有關的事項。如有關公司、協會等受到公法規則的約束,也應受到監察專員監督。監察專員對議會及其所屬的機構、法院和私人機構沒有管轄權。如果有關行政機關是依據適當的方式來處理純粹私人之間的糾紛,則該行為亦不受監督。此外,如案件已呈送法院審理,或是議會正在審議的案件,監察專員無權管轄。

        (三)監督職權丹麥議會監察專員與瑞典議會監察專員擁有基本相同的職權:1.調查權。監察專員可要求當事人回答與案件有關的一切問題,有權調閱任何與案件相關的文件,并可要求受調查機關提交書面報告;如有必要,還可親自到被投訴人的工作場所或住所調閱檔案或搜集資料。監察專員還有權傳喚有關人員到法庭上就相關重要事項提供證據。2.檢查權。監察專員可以對任何公共機構實施檢查,通常以監獄、精神病院、感化院、福利院或其他公辦的就業場所為重點。檢查結束以后,監察專員有權對被檢查機構的組織、運作狀況等進行評價,并向相關部門提交書面報告。監察專員通常每年進行20次左右的檢查。3.建議權。根據調查情況,監察專員可以請主管機關對投訴事項再加考慮,建議撤銷、變更處分或建議上級機關施以懲處,在發現法律漏洞時,還可以提出修改建議。丹麥議會監察專員沒有直接起訴權,但有權指揮檢察官起訴部長以外的官員。

        (三)對投訴的處理同瑞典一樣,丹麥也沒有對公民投訴作出過多限制。議會監察專員不接受匿名投訴,但可對相關情況主動進行調查。對投訴的處理程序與瑞典基本相同,首先經過初審,對不在受理范圍的投訴直接駁回,對符合受理條件的則予以受理,并著手開展調查,最終作出書面裁決。議會監察專員對投訴的受理不影響行政決定的執行,但如果有必要,可以建議行政部門暫不執行。調查結束后,監察專員將作出裁決,雖不具有法律約束力,但通常情況下,行政機關都會接受和遵從。如果議會監察專員作出了錯誤的決定,則沒有人可對他提出批評。但在理論上,政府可利用議會中的執政黨地位罷免他。

        議會監察專員收到的投訴,多年來一直呈穩中有升的趨勢,每年大約40005000件,其中約30%的投訴件進入調查程序。從近幾年來的數據看,其結案率均在97%以上,開展實質性調查的案件處理周期平均為160天左右,未進入調查程序的一般性投訴平均處理周期為30天左右。

        三、德國聯邦議院請愿制度

        在德國,請愿包括行政復議、行政訴訟、憲法訴訟、申訴等多種途徑。德國《基本法》第17條規定了公民的請愿權,第45C條明確:“聯邦議會應設一請愿委員會,掌理人民依本法第17條向聯邦議院所提出請求與訴愿之處理。”。根據該條規定,聯邦議院于1975年設立了請愿委員會,專門處理向聯邦議院提出的請愿。請愿委員會的成員全部為議員。本屆請愿委員會由26名議員組成,來自聯邦議院中的5個不同黨派,每個黨派都有代表參加。委員會設主席,為加強對政府的監督,一般由反對黨代表擔任,現任主席為德國左翼黨人。聯邦議院還設立了委員會服務處,輔助請愿委員會工作。委員會服務處有80多名工作人員,都是有關方面的專家。

        (一)管轄范圍與瑞典、丹麥議會監察專員不得處理涉及議會的事項不同,德國聯邦議院請愿委員會對聯邦議院自身權限范圍內的請愿享有管轄權。同時,整個聯邦政府、聯邦各機關和其他執行公共職能的機構都在請愿委員會監督范圍內。并且,在聯邦層面上,請愿委員會還有權處理部分涉及訴訟程序的請愿,如請愿系要求作為訴訟當事人的主管機構在訴訟中采取某一特定行為、要求主管機構不得以對己方有利的方式執行某項判決等。但無論如何,不得破壞、侵蝕法官的獨立地位。

        (二)監督職權聯邦議院請愿委員會的唯一職能是受理和處理公民提出的請愿事項,不得像瑞典、丹麥議會監察專員那樣主動進行檢查或調查。請愿委員會擁有廣泛的調查權,可以要求聯邦政府和各機關提交相關檔案、文件,并進入其工作場所進行實地檢查,只在有明確法律規定或其他令人信服的事由時,才得以保密原因拒絕。請愿委員會有權聽審投訴者、證人和專家鑒定人,并在必要時可以要求法院和行政機關提供必要的行政協助。個別情況下,請愿委員會還可以將其上述權力轉交給一個或多個成員來行使。

        (三)對請愿的處理凡居住在德國的自然人及私法法人,不受住所或者國籍等影響,皆得為自己、他人或公眾利益提出請愿。但為第三人利益的請愿,應當征得第三人同意。請愿應為書面,不得以口頭或走訪的方式提出。請愿應有實質性內容,僅僅提出批評、譴責或表示贊同等空洞的表達不作為請愿處理。

        原則上,每一請愿都應被單獨登記。登記之后,將進行預審,如發現請愿有瑕疵(如內容含混、字跡模糊、訴求違法等),則予以駁回。請愿人可提出上訴,并由委員會服務處重新審查。對通過預審、需要請愿委員會進一步處理的請愿,委員會服務處將做好準備工作,形成處理建議,提交給請愿委員會中不同政黨的兩位成員。兩位報告人對服務處的建議進行審查后,向請愿委員會提出進一步處理的動議,提交請愿委員會集體投票表決。對一些重要的請愿,請愿委員會還應單獨審議。委員會的審議或表決實行多數決原則。請愿委員會將表決事項每月編制綜合報告,提交聯邦議院全體會議作出最終裁決。裁決結果包括“作為資料轉送聯邦政府”、“轉送聯邦政府重新考慮”或者“要求聯邦政府予以救濟”等等。只有在這個時候請愿者才能得知勝訴與否。此外,請愿委員會還要對其工作提出年度報告,交由全體會議進行辯論。

        對一些法律性、政策性問題,聯邦議院請愿委員會還推行所謂“開放的請愿”,即將請愿事項在委員會官方網站上公布,如果征得5萬人以上的點擊支持,則該事項將被聯邦議院審慎處理,否則該項請愿即被終止處理。這一做法,有利于聯邦議院更好地知悉民情,鼓勵公眾參與立法進程,為處理群體性請愿提供了新的思路。

        四、三國公民申訴制度的比較及啟示

        通過考察發現,瑞典、丹麥、德國三國的公民申訴制度,在制度設計上,從功能定位、權力配置等方面都存在很多共通之處,在監督行政機關(或司法機關)公平公正執法、促進提升公共服務質量、保護公民合法權益乃至發揚民主等方面都發揮了重要作用,同時又各具特色,在眾多制度細節上體現出較大的差異性。這些相同和差異,都揭示了公民申訴制度的若干特點和規律,為我們進一步完善我國信訪制度提供了有益的借鑒和啟示。

        (一)三國公民申訴制度的相同處

        1.法律地位比較高。不論是瑞典、丹麥的議會監察專員還是德國的聯邦議院請愿委員會,都是由本國憲法直接規定設立的,并且它們在組織上都隸屬于本國議會,超然于被監督的行政機關(在瑞典還包括法院)之上。

        2.調查權力比較大。無論監察公共機構還是處理公民投訴,首先都要求具有查明事實的能力和手段。三個國家的公民申訴機構都由法律授予廣泛、有效的調查權,擁有要求被投訴機構說明情況、提供資料,聽審投訴人、證人,以及進入相關場所實地檢查等多項權力,被調查機構或人員負有配合的義務,且通常不受保密規定的限制。

        3.工作程序都很規范。三個國家都通過議會的制定法,明確了申訴機構處理相關投訴或請愿事項的工作步驟和程序,使得相關工作有章可循,并做到了公開透明。

        4.裁決效力都是軟約束。各國申訴機構作出的裁決只是一種建議,或者為了闡明一種觀點、表達一種意見,不具有法律效力,不能強制被投訴機構接受。并且,其裁決具有終局性,不得上訴。

        (二)三國制度設計的差異處

        1.與議會的關系有所不同。瑞典、丹麥的議會監察專員,都是由議會選舉出來的非議員來擔任,并且其履行職務的行為即具有相當程度的獨立性,不受議會的干涉。而德國聯邦議院請愿委員會只是聯邦議院中的一個組成部分,其成員全部是議員,并且,請愿委員會不能脫離聯邦議院全體會議單獨履行職務,須由聯邦議院全體會議對請愿事項作出最終裁決。

        2.管轄權范圍有所不同。籠統地說,瑞典議會監察專員的管轄范圍最為廣泛,從橫向看,不僅包括行政機關(軍隊)也包括法院,從縱向看,包括全國性機構也包括地區性和地方當局,但是不能監察內閣各部及各部大臣;丹麥議會監察專員只能管轄中央及地方政府的行政部門(軍隊),包括內閣各部、部長及民選官員,但不能管轄法院;德國聯邦議院請愿委員會有權管轄針對聯邦政府及各機關、聯邦議會乃至其他憲法機構權限內的有關請愿,同樣不及于法院。

        3.具體權力配置不同。瑞典議會監察專員權力最大,除了調查權、檢查權、建議權,還擁有一定的處罰權和作為法律手段的起訴權;丹麥議會監察專員具有調查權、檢查權、建議權,但沒有起訴權;德國聯邦議院請愿委員會擁有對公民請愿事項的調查權、建議權,沒有起訴權,也沒有一般性的檢查權。

        4.制度定位有所不同。瑞典和丹麥的議會監察專員,基本目標是確保行政(或司法)機構遵守法律、恪盡職守;德國聯邦議院的請愿委員會則主要是為了進一步保持、發展和鞏固人民和政府、政府與社會之間的聯系,以搜集民意、發揚民主和增強人民的信賴。換言之,德國請愿委員會制度的政治寓意更加突出。

        客觀地說,三國議會監察專員制度上的差異,是與其各自獨特的憲政體制相適應的,談不上孰優孰劣。而它們的共同點,則反映了公民申訴制度的一般性特點,或者說體現了這一制度的必備要素,構成公民申訴制度之作為一項獨具特色的制度的基礎。

        (三)對我國信訪制度建設的啟示

        1.信訪制度建設必須充分考慮我國的基本國情。在研究我國信訪制度時,有一些人按照“權力分立”學說,提出應借鑒某某模式,將信訪歸司法、歸人大等等觀點。但從考察情況看,瑞典、丹麥、德國的公民申訴制度,莫不與各自不同的歷史傳統、憲政體制等密切相關,并無一成不變的所謂模式。比如,瑞典實行獨特的“內閣政府各部——執行公署”分立的二元化行政管理體制,內閣政府(包括各部)職掌政策方針和立法的工作,同時各部下設執行公署,負責政策執行、具體案件或事務等公共服務的決定與提供。執行公署擁有相當程度的自主性與獨立性,在遵守相關法律法規的前提下,不受主管內閣部門的干涉。因此,瑞典議會監察專員只監督執行公署系統,而內閣政府由憲法委員會監督。丹麥、德國并不實行這樣的行政體制,因而申訴機構有權監督各部及大臣(部長)。并且,因德國有民選的總統,聯邦議院請愿委員會還可以監督總統,而在瑞典、丹麥,議會監察專員則不得監督世襲的國王。我國實行社會主義制度、人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體,且幅員遼闊、人口眾多,處于發展黃金期、矛盾凸顯期等等,這些都構成我國現階段的基本國情,因而我國的信訪制度必然存在著獨特的文化基因、歷史使命和制度功能,不能簡單地等同于任何其他國家的相似制度。這決定了,信訪制度的健全完善,只能走具有中國特色的制度建設之路,每一步都要適應而不是違背既有的歷史背景、體制背景,絕不能盲目照搬其他的所謂“模式”。

        2.信訪制度建設必須進一步明確職能定位。瑞典、丹麥、德國的公民申訴制度,在深層次上有著非常不同的職能定位,這決定了它們在具體制度設計上的眾多不同。如,瑞典、丹麥兩國議會監察專員制度的主要功能是“監察”,即監督公權力機關履行職務的行為,防止其違法或不當侵犯公民權利。為此,兩國的議會監察專員都被要求是法律專家,并且獨立于議會處理公民投訴。而德國聯邦議會請愿制度的主要目的是進一步保持、發展和鞏固人民與政府之間、政府與社會之間的聯系,因而,請愿委員會是由人民代表、“非專業人士”和政治家組成的,而不是由文職人員或法律專家組成,并且,對請愿事項的最終裁決要由聯邦議院全體會議作出。在我國,《中共中央國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確將信訪工作定位為:黨和政府的一項重要工作,構建社會主義和諧社會的基礎性工作,黨的群眾工作的重要組成部分,為群眾排憂解難的工作。這一定位符合我國的政治體制和發展的階段性特征,順應了群眾期盼,在現階段是準確的、適當的,有力推動了信訪制度的建設與發展。但是,信訪制度的進一步發展完善,迫切需要在這一宏大的政治定位之下,進一步明確信訪制度的法律定位和主要功能與,進一步完善制度結構。

        3.信訪制度建設必須進一步健全完善法制。瑞典、丹麥、德國公民申訴制度都形成了非常完善的法律體系。比如,瑞典的《政府組織法》(即憲法)、《議會法》及《議會監察專員指令法》,丹麥的憲法、《議會監察專員法》和專門的《議會監察專員指導準則》,德國的基本法、《德國聯邦議院請愿委員會權限法》和《請愿委員會規范請求和投訴處理規則》等。這些法律,既有根本大法,又有議會制定的規范組織、權限的重要法律,還有具體的程序性規則,確立了監察專員的憲法地位,明確了其職責權限、工作程序、工作手段等等,不但使監察專員的各項工作有法可依、有章可循,更用法律形式保障了處理公民投訴、請愿的法律效力。進入新時期以來,我國信訪工作快速邁上法制化進程,目前已經形成了以《信訪條例》為主體,以違反信訪工作紀律實行責任追究的兩個法規性文件和領導干部定期接訪、機關干部下訪、矛盾糾紛排查化解等制度文件為重要補充,以地方、部門相關法規、規章和制度為銜接配套的較為完備的信訪工作法律制度體系。但不容忽視的是,這些法律、法規或規章,有的位階不高、約束力不夠,有的過于原則、操作性不強,且沒有形成一個有機的整體,嚴重制約了信訪制度的健全完善。應當盡快出臺統一的信訪法,對信訪工作機構的組織、管轄、職權、程序等作出明確規定,為信訪工作健康發展提供強有力的保障。

        4.信訪制度建設必須強化信訪工作機構的權威。公民申訴機構的裁決或建議,均不具有強制約束力,要確保得以落實,唯有提升申訴機構的權威,使被監督者對其決定不敢違背。從考察情況看,瑞典、丹麥、德國主要從三個方面強化公民申訴機構的權威:一是由憲法直接規定工作機構的設置。如瑞典《政府組織法》要求議會應選出一名或數名監察專員,丹麥憲法規定議會至少應選舉一名議會監察專員,德國《基本法》將請愿委員會確立為聯邦議院的必設委員會之一;二是由法律賦予強大的權力。如三個國家的申訴機構都有由法律保障的調查權,被調查者必須服從、配合。其中,瑞典議會監察專員還享有起訴權,為其增添了特殊的威力;三是由議會延伸出的影響力。議會是人民直接選舉出的機構,在一國之內具有最高的道德正當性,同時還有擁創設法律、批準預算、選舉政府首腦等最為重要的權力。因此,無論是議會監察專員還是請愿委員會,由于它們都是代表議會對公共機構實施監督,其裁決或建議也具有高度的權威性,有關機構通常都自覺接受。我國信訪工作機構盡管承擔著重要職責,在解決群眾訴求方面做出了很大貢獻,但沒有相應的憲法地位,而且還沒有形成統一的管理體制,往往只是黨政、人大、司法等系統或各部門辦公廳(室)管理的一個普通機構,不但行政級別低,也沒有法定的調查權、檢查權等,因而權威性還十分不夠,致使在維護群眾合法權益方面往往存在調查難、協調難、落實難等情況。需要健全完善相應法規制度,提升信訪工作機構的權威性。

        Produced By CMS 網站群內容管理系統 publishdate:2018/12/25 09:19:48
        手机看片1024旧片